sexta-feira, 3 de fevereiro de 2017

Íntegra da Representação do Ministério Público de Contas



REPRESENTAÇÃO Nº 002/2017
Origem:              MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
Destinatário:      TRIBUNAL DE CONTAS
Órgão:                EXECUTIVO MUNICIPAL DE VIAMÃO
Assunto:            RECOMPOSIÇÃO DOS SUBSÍDIOS DO PREFEITO, VICE-PREFEITO E DOS SECRETÁRIOS MUNICIPAIS

Excelentíssimo Senhor Conselheiro-Presidente do Tribunal de Contas







MEDIDA CAUTELAR






Período: exercício de 2017



O Ministério Público de Contas, por seu Agente firmatário, nos termos do disposto no artigo 37 do Regimento Interno, respeitosamente se dirige a essa Douta Presidência para dizer e propor o que segue.
I – DO PROJETO DE LEI Nº 145/2016
Este Parquet examinou e encaminha, anexa, documentação dando conta de possíveis irregularidades constantes do Projeto de Lei nº 145/2016, de 20 de dezembro de 2016, do Município de Viamão, que dispõe sobre a recomposição dos subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais para a legislatura 2017-2020.
Conforme veiculado na imprensa local, o referido projeto foi aprovado pelo Poder Legislativo de Viamão, em sessão realizada no dia 27 de dezembro de 2016[1], dispondo, em síntese:
“Art. 1º O Prefeito, o vice-prefeito e os secretários municipais perceberão subsídios mensais, nos termos desta lei, a partir de 1º de janeiro de 2017 até 31 de dezembro de 2020 nos termos do artigo 239 do regimento Interno, do artigo 30, parágrafo 2º da Lei Orgânica do Município e em consonância com o disposto nos artigos 29, inciso V, e 37, inciso XI, §4º da Constituição Federal.
Art. 2º O subsídio do Prefeito é reajustado em 32,81% (tinta e dois virgula trinta e um por cento) correspondente a inflação (INPC) do período de 01/01/2013 até 31/12/2016.
Art. 3º O subsídio do Vice-prefeito é reajustado em 32,81% (tinta e dois virgula trinta e um por cento) correspondente a inflação (INPC) do período de 01/01/2013 até 31/12/2016.
Art. 4º O subsídio dos Secretários Municipais é reajustado em 32,81% (tinta e dois virgula trinta e um por cento) correspondente a inflação (INPC) do período de 01/01/2013 até 31/12/2016”.
Por ser função institucional do Ministério Público zelar pela proteção do patrimônio público e social e da ordem jurídica, podendo expedir recomendações visando à defesa dos bens que lhe cabe promover, este Órgão Ministerial instaurou o Expediente MPC nº 2059/2016 e recomendou ao Chefe do Executivo Municipal de Viamão que vetasse o Projeto de Lei nº 145/2016.
O então prefeito de Viamão, por sua vez, conforme noticiado em 30/12/2016[2], aceitando a Recomendação Ministerial, anunciou o veto ao projeto de lei.
Todavia, ainda conforme divulgado na imprensa[3], a Câmara de Vereadores de Viamão, na última quinta-feira, 26/01/2017, em sessão extraordinária, teria derrubado o veto ao aumento salarial.
II – DA ANTERIORIDADE
A Constituição Federal, no artigo 29, inciso V, dispõe que os subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais serão “fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I”.
Com relação aos subsídios dos vereadores, a Carta Maior exige sua fixação “em cada legislatura para a subsequente” (art. 29, inciso VI)[4].
A Constituição Estadual do Rio Grande do Sul, em seu artigo 11[5], dispõe que a remuneração do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, em cada legislatura para a subsequente, em data anterior à realização das eleições para os respectivos cargos, observado o que dispõe a Constituição Federal.
Portanto, o princípio da anterioridade, que a Constituição Federal exige apenas para a fixação dos subsídios dos Vereadores, foi estendido, no Estado do Rio Grande do Sul, para a fixação dos subsídios do Prefeito e do Vice-Prefeito.
Também a Lei Orgânica do Município de Viamão dispõe ser de competência exclusiva da Câmara de Vereadores “fixar a remuneração de seus membros, do Prefeito e do Vice-Prefeito, em cada Legislatura para a subsequente, em data anterior à realização das eleições para os respectivos cargos” (art. 30, inciso VI).
A necessária observância de tal exigência se destina a atender também aos princípios da moralidade e da impessoalidade. A fixação em data anterior à realização das eleições, na dicção da Constituição local, volta-se exatamente a prevenir que os integrantes da legislatura em curso, se sabedores da futura composição do Legislativo, sofram eventual influência e se guiem por critério diverso do que deveria presidir sua decisão, em particular o da independência e da imparcialidade. De outra parte, sob certo viés, constitui também garantia aos eleitos, evitando sejam submetidos a questionamentos éticos ante a perspectiva de ter que examinar a matéria e legislar em causa própria.
O Projeto de Lei nº 145 – apesar de ter sido inaugurado pelo Legislativo de Viamão – foi proposto em 20/12/2016, posteriormente, pois, à realização das eleições municipais.
Na Representação MPC nº 003/2011[6] – diante de fatos de que o Legislativo Municipal de Porto Alegre teria reajustado o subsídio de seus Vereadores nos mesmos índices adotados pelos Deputados Estaduais – este Órgão Ministerial já alertava para a observância ao disposto no artigo 11 da Constituição Gaúcha. O Tribunal Pleno, por unanimidade, naquela oportunidade, decidiu referendar a Medida Cautelar no sentido de que o Legislativo Municipal de Porto Alegre se abstivesse de efetuar qualquer pagamento a título de subsídio aos seus vereadores com base no reajuste concedido com a inobservância ao referido princípio.
Esta Corte, no Pedido de Orientação Técnica nº 8619-0200-11/9, em 30/05/2012, fixou posicionamento de que o subsídio do Prefeito e do Vice-Prefeito deve ser aprovado por lei em cada legislatura para a subsequente, com observância ao princípio da anterioridade, fixado no artigo 11 da Constituição do Estado.
Não há dúvidas, portanto, da inconstitucionalidade formal da recomposição dos subsídios do prefeito e do vice-prefeito decorrente da inobservância do prazo previsto na Carta Estadual e na Lei Orgânica do Município de Viamão.
III – DA NATUREZA ESPECÍFICA DA REVISÃO DOS SUBSÍDIOS
O art. 37, inciso X, da CF, discorre que a remuneração e os subsídios dos agentes públicos “somente poderão ser fixados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices”.
Sobre a diferença entre revisão geral – prevista na parte final do inciso X do artigo 37 da Carta Maior – e a revisão específica, cumpre citar o seguinte ensinamento doutrinário de José dos Santos Carvalho Filho:
“No que concerne ao realinhamento da remuneração dos servidores, cumpre distinguir a revisão geral da revisão específica. Aquela retrata um reajustamento genérico, calcado fundamentalmente na perda de poder aquisitivo do servidor em decorrência do processo inflacionário; essa atinge apenas determinados cargos e carreiras, considerando-se a remuneração paga às respectivas funções no mercado comum de trabalho, para o fim de ser evitada defasagem mais profunda entre as remunerações do servidor público e do empregado privado. São, portanto, formas diversas de revisão e apoiadas em fundamentos diversos e inconfundíveis”[7] (grifos do original).
Não há dúvidas de que o Projeto de Lei nº 145/2016 tratou-se de revisão específica aos agentes políticos do Poder Executivo Municipal, não se enquadrando, pois, na revisão geral anual, ainda que mencione a aplicação de índice inflacionário como critério de reajuste (INPC).
Essa diferenciação fica ainda mais clara na medida em que o próprio projeto dispõe expressamente sobre a revisão geral anual no artigo 7º, verbis:
“Art. 7º No curso da legislatura indicada no art. 1º, os subsídios de que trata o art. 2º, 3º, 4º e 5º desta lei poderão ser reajustado de acordo com o art. 37, X, da Constituição Federal, a ser concedido em Fevereiro de cada ano pelo índice de INPC”.
Ainda sobre os dois institutos de reajustamento, continua o citado doutrinador:
“A distinção entre revisão geral e revisão específica tem relevância também no que diz respeito à iniciativa da lei que tiver tais objetivos. Tratando-se de revisão geral, a iniciativa da lei compete ao Presidente da República e aos demais Chefes do Executivo, conforme estabelecem os arts. 37, X, e 61, §1º, II, ‘a’, da CF. As revisões específicas, porém, dependem de lei cuja iniciativa compete à autoridade dirigente em cada Poder, dispondo em tal sentido o mesmo art. 37, X, da CF; (...)”[8] (grifos do original).
Assim, a considerar o Projeto de Lei nº 145/2016 como revisão geral – o que, repita-se, não se trata – estar-se-ia configurada a inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, porquanto inaugurada no Poder Legislativo local.
IV – DA VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO
Se não bastasse a inconstitucionalidade apontada nesta Representação, mister ressaltar que o referido Projeto recebeu pareceres contrários tanto da Procuradoria do Legislativo local, quanto da Comissão de Constituição, Justiça e Redação.
Segundo o Parecer Jurídico nº 171/2016, o projeto teria contrariado o disposto no art. 14, inciso I, alínea a, item 3 do Regimento Interno da Câmara[9] – que atribui competência privativa da Mesa para propor projeto de lei para fixação dos subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários –, uma vez que foi inaugurado por decisão do então Presidente do Legislativo Municipal.
A Comissão de Constituição, Justiça e Redação, por sua vez, deu parecer desfavorável ao Projeto em razão da violação ao disposto no artigo 111 e seguintes do Regimento Interno[10], porquanto não teria sido “incluído na pauta de nenhuma das sessões que antecederam o encaminhamento a esta Comissão”.
Outrossim, em petição protocolada neste Parquet, o Partido Socialismo e Liberdade – PSOL de Viamão, indica que teria havido outras falhas no procedimento legislativo do Projeto de Lei nº 145/2016:
a) o autor do projeto não poderia presidir a sessão em que houve a sua votação (art. 21[11]);
b) o parecer desfavorável da Comissão não teria sido contestado pelo autor do projeto (art. 65[12]);
c) o projeto não teria tramitado pela Comissão de Orçamento, Tomada de Contas e Finanças (art. 36, inciso I, alínea f e g[13]);
d) o projeto não teria sido disponibilizado no endereço eletrônico da Câmara (art. 112[14]);
e) a apreciação do veto não teria constado no pedido de convocação extraordinária (art. 13, §3º, da Lei Orgânica[15] e art. 201 do Regimento Interno[16]);
f) a apreciação do veto não teria obedecido aos procedimentos regimentais, tais como parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Redação e inclusão na pauta 24 horas antes da sessão (artigos 114[17] e 128[18]); e
g) teria havido convocação de vereador suplente sem a observância das normas regimentais (artigos 233, §1º[19]). 
V – DA POSSIBILIDADE DE NEGATIVA DE APLICAÇÃO DA LEI INCONSTITUCIONAL PELO PREFEITO
Por último, em complemento, importante citar matéria veiculada em 29 de setembro de 2016, sob o título “Por falta de recursos, Câmara de Viamão desiste de votar projeto de reajuste a Vereadores”[20], no qual restou consignado que o Poder Legislativo desistiu de votar o projeto que previa reajuste salarial aos vereadores para a próxima legislatura (2017-2020), haja vista que “a arrecadação caiu cerca de 15% nos últimos anos por conta da crise”.
É cediço que a discricionariedade do Administrador não é absoluta, pois as políticas públicas estão submetidas ao controle de constitucionalidade, eficiência e legalidade. E nos municípios com dificuldades financeiras se impõe ao Gestor o dever de otimizar a alocação de recursos públicos no atendimento às necessidades mais prementes, haja vista o princípio da eficiência previsto no caput do art. 37 da Constituição Federal.
Tratando-se de norma flagrantemente inconstitucional, pode o Gestor público deixar de aplicá-la, consoante já decidiu o Superior Tribunal de Justiça, in verbis:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CHEFE DE EXECUTIVO QUE SUSPENDE O CUMPRIMENTO DE CERTAS NORMAS INTERNAS DE TCE POR CONSIDERÁ-LAS INCONSTITUCIONAIS. POSSIBILIDADE. VINCULAÇÃO SUBSEQÜENTE DE TODA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR ELE DIRIGIDA. CHEFE DA POLÍCIA CIVIL QUE DEIXA DE CUMPRIR AS NORMAS DA CORTE DE CONTAS EM RAZÃO DA DECISÃO DO GOVERNADOR DO ESTADO. CONDUTA ILEGAL NÃO-CONFIGURADA.
1. Discute-se nos autos a possibilidade e as consequências de descumprimento por Chefe da Polícia Civil de normas internas do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro - doravante apenas TCE - consideradas inconstitucionais pelo Governador do Estado, com caráter vinculante para toda a Administração Pública estadual. (...)
4. Os Chefes dos Poderes Executivos federal, estaduais, distrital e municipais, por tomarem posse com o compromisso de guardar especial observância à Constituição da República (arts. 78 da CR/88 e 139 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro), podem deixar de cumprir lei que entendam por inconstitucional, ainda que sem manifestação do Judiciário a respeito, decisão esta que vincula toda a Administração Pública a eles subordinada e que importa na assunção dos riscos que decorrem de suas escolhas político-jurídicas. Precedente do STF. (...) (RMS 24675/RJ, Relator Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe 23/10/2009). (Grifou-se)
Também o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 348468, já legitimou ato do Poder Executivo que deixou de aplicar lei por considerá-la inconstitucional, mesmo antes da manifestação do Poder Judiciário:
“A Turma proveu recurso extraordinário interposto pelo Município de Cristais - MG contra acórdão do tribunal de justiça estadual que deferira mandado de segurança para reintegrar servidores daquele município, ainda em estágio probatório. Na espécie, os recorridos foram exonerados por ato do prefeito que, sob justificativa da inconstitucionalidade da legislação municipal — que concedia, aos servidores públicos municipais, pontuação extra em concursos —, anulara o certame. A discussão centrava-se no fato de o decreto exoneratório ter sido anterior à decisão de mérito em ação direta de inconstitucionalidade estadual, na qual declarada a inconstitucionalidade dessa legislação municipal. Reputou-se que o ato do prefeito, após a instauração de regular procedimento administrativo, estaria em consonância com o ordenamento constitucional brasileiro, cuja tradição é o reconhecimento de efeitos ex tunc às decisões de inconstitucionalidade. Ressaltou-se que tanto o poder do juiz de negar aplicação à lei inconstitucional quanto a faculdade assegurada ao indivíduo de negar observância à lei inconstitucional demonstrariam que o constituinte pressupôs a nulidade da lei inconstitucional. Enfatizou-se que, em certos casos, o efeito necessário e imediato da declaração de nulidade de uma norma, na declaração de inconstitucionalidade pelo STF ou pelos tribunais de justiça dos estados, há de ser a exclusão de toda ultra-atividade da lei inconstitucional e que a eventual eliminação dos atos praticados com fundamento na lei inconstitucional terá de ser considerada em face de todo o sistema jurídico, especialmente das chamadas fórmulas de preclusão. RE 348468/MG, rel. Min. Gilmar Mendes, 15.12.2009”[21] (Grifou-se).
Assim, diante do contexto apresentado, seria exigível do Chefe do Poder Executivo de Viamão a inaplicação da lei decorrente do Projeto nº 145/2016, ante sua flagrante inconstitucionalidade.

VI – DO PEDIDO CAUTELAR
Assim sendo, diante das evidências, que se revelam capazes de comprometer preceitos constitucionais, restando demonstrada a inconstitucionalidade do Projeto de Lei nº 145/2016, verifica-se presente o fumus boni juris.
A potencial lesão ao Erário, decorrente da eficácia imediata da lei após publicação – mesmo que legítima eventual recusa de sua aplicação pelo atual Prefeito – constitui o periculum in mora, merecendo a pronta atenção e intervenção desta Corte, recomendando-se ação para que a irregularidade não seja concretizada.
VII – Isto posto, o Ministério Público de Contas, considerando a gravidade e a relevância do tema, e tendo em conta que a coibição e a censura dos atos potencialmente lesivos aos ditames que regulam a atividade administrativa se encerram no conjunto das competências desse Tribunal (art. 71 da CR), requer:
1º) com fundamento no inciso XIII do artigo 12 do RITCE[22], seja determinado, em sede de medida cautelar, que o Poder Executivo do Município de Viamão abstenha-se de aplicar a lei decorrente do Projeto de Lei nº 145/2016, e, por consequência, de efetuar pagamentos nela baseados, até que a Corte se pronuncie definitivamente sobre a matéria.
2º) negativa de executoriedade da Lei decorrente do Projeto de Lei nº 145/2016 do Município de Viamão, forte na Súmula nº 347 do STF, com seus consectários.
3º) averiguação, por meio de procedimento de fiscalização a ser encetado no âmbito do Legislativo Municipal de Viamão, da regularidade do procedimento legislativo em questão.
4º) o recebimento e processamento da presente, propugnando por seu acolhimento, bem como seja dada ciência ao Parquet das providências implementadas pela Casa em relação à matéria.
À sua elevada consideração.
MPC, em 03 de fevereiro de 2017.


GERALDO COSTA DA CAMINO,
Procurador-Geral.
84

[4] Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (...) VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos.
[5] Art. 11. A remuneração do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, em cada legislatura para a subseqüente, em data anterior à realização das eleições para os respectivos cargos, observado o que dispõe a Constituição Federal.
[6] Processo nº 3031-0200/11-5.
[7] Manual de Direito Administrativo, 21ª Edição. Editora Lumen Júris. Rio de Janeiro: 2009, p. 703.
[8] Manual de Direito Administrativo, 21ª Edição. Editora Lumen Júris. Rio de Janeiro: 2009, p. 703.
[9] “Art. 14 – À Mesa compete, dentre outras atribuições estabelecidas neste Regimento, a direção dos trabalhos legislativos e dos serviços administrativos da Câmara, especialmente: I – quanto à área legislativa: a) propor privativamente: (...) 3. projeto de lei para fixação dos subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais; (...)”.
[10] Referente ao Capítulo II – Da Tramitação.
[11] “Art. 21 Nenhum membro da Mesa ou Vereador poderá presidir a sessão durante a discussão e votação de matéria de sua autoria”.
[12] “Art. 65 – Quando o Parecer da Comissão de Constituição, Redação e Justiça apontar existência de óbice de natureza jurídica para a tramitação da matéria, o autor da proposição será cientificado para, no prazo de 10 dias, apresentar contestação por escrito. (...)”
[13] “Art. 36 – Compete à Comissão de Orçamento, Tomada de Contas e Finanças: I – examinar e emitir parecer sobre: (...) f) projetos de lei ordinária ou complementar, inclusive suas emendas, que tratem de matéria financeira; g) veto que envolva matéria financeira; (...)”
[14] “Art. 112 – Os projetos e os substitutivos apregoados pela Mesa serão incluídos na Pauta após parecer prévio do Departamento Jurídico, observando-se o prazo de 48 horas para distribuição dos avulsos, e disponibilizados à população no ‘site’ da Câmara”.
[15] “Art. 13 (...) §3º - Nas sessões legislativas extraordinárias a Câmara somente poderá deliberar sobre a matéria objeto da convocação”.
[16] “Art. 201. A sessão extraordinária será convocada, de ofício, pelo Presidente ou a requerimento de Vereador, aprovada pelo Plenário, e destina-se à apreciação de matéria relevante ou acumulada, devidamente especificada no ato da convocação”.
[17] “Art. 114 – O Presidente, com antecedência mínima de 24 horas, anunciará, por meio eletrônico ou em sessão, aos Vereadores a matéria a ser incluída na ordem do dia”.
[18] “Art. 128 – Na apreciação do veto, será observada a seguinte tramitação: (...) II – o projeto vetado, juntamente com as razões do veto, será distribuído às Comissões afins com os fundamentos do veto para receber parecer; (...)”            
[19] “Art. 233 – O suplente será convocado em razão de licença, morte, renúncia, investidura em função pública do titular ou por afastamento do Presidente para assumir o cargo de Prefeito”. 
[21] Disponível no Informativo STF nº 572.
[22] Art. 12. Além das outras competências previstas neste Regimento e das que lhe vierem a ser atribuídas por resolução, compete ao Relator (...) XIII – no prazo de 10 (dez) dias contados do recebimento do processo: a) proferir decisões interlocutórias em pedido de medida acautelatória e de antecipação dos efeitos da tutela recursal.

Postado por às

Nenhum comentário:

Postar um comentário

Assinar: Postar comentários (Atom)